能见度

6月1日，《基本医疗卫生与健康促进法》开始施行。这部与《刑法》《民法典》《教育法》等重大社会领域中的基础性法律定位一致的法律，也开始规范每一个人的行为，引领社会生活的方方面面，朝着健康中国的方向迈进。回望来时路，该法是如何诞生的呢？

长期以来，我国缺少一部卫生健康领域的基本法

6月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开专家学者座谈会并发表重要讲话。

“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视健康领域尤其是公共卫生领域的法治建设，把以人民为中心、为人民健康服务的理念和健康中国战略上升为法律，构建了以《基本医疗卫生与健康促进法》为基础，以《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《药品管理法》等多部法律为主体的公共卫生法律体系，为此次新冠肺炎疫情‘坚持依法防控’提供了可靠的法律依据。”参加完这场最高规格的座谈会后，清华大学法学院教授、卫生法研究中心主任王晨光向记者表示，在有关完善公共卫生法律法规体系的建议发言中，《基本医疗卫生与健康促进法》在会上被提及。

座谈会的前一天，即6月1日，这部法律开始施行，许许多多卫生健康领域的人士自发地在微信朋友圈、微博上转发相关消息、点赞。黑龙江省哈尔滨市第四医院老年病科主任高广生是其中一位。

2017年全国两会期间，时为十二届全国人大代表的高广生提交了一份加快“基本医疗卫生法”的立法进程的建议，提出应该“深刻认识到‘基本医疗卫生法’是涉及医疗卫生事业的根本利益、保障公民健康权益、关系百姓切身利益、影响我国医药卫生事业长远发展的重要法律”。

2017年，我国人均期望寿命达76.7岁，孕产妇死亡率降至19.6/10万；婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别为6.8‰和9.1‰；居民平均就诊次数为5.9次，全国医疗卫生机构门诊量达81.8亿人次、住院量达24436万人次，所有三级医院均已开展预约诊疗和优质护理服务，超过80%的医院实现同级检查检验结果互认；全国财政医疗卫生支出中医疗保障资金增加到6916亿元，比同期全国财政支出增幅高出3.1个百分点，个人卫生支出所占比重持续下降，因病致贫返贫问题逐步缓解。

这些成绩有目共睹。与此同时，人们也注意到了一些深层次的矛盾。在2017年的全国两会上，许多全国人大代表、全国政协委员在诸多的建议、议案和提案中提及，“我国医疗卫生资源存在总量不足、质量不高、结构与布局不合理、服务体系碎片化等现实问题”“随着我国经济的快速发展，我国的人口结构、人们的生产生活方式、疾病谱及自然环境发生的巨大变化，我国居民的健康问题和疾病负担越发严峻”“基层医疗卫生服务能力建设仍存在财政投入不足、基础设施薄弱、骨干力量匮乏等实际困难”等。

“长期以来，我国缺少一部卫生健康领域的基本法。一些涉及卫生的基本法律关系不理顺，如个人与国家的关系、医疗卫生机构与国家的关系、医疗卫生机构与个人的基本服务关系等，医疗卫生服务的公正性和效率都得不到确定的、稳定的保障，以至于我国医药卫生领域矛盾层出不穷。”高广生说，当时摆在人们眼前的有《执业医师法》《药品管理法》《精神卫生法》《医疗机构管理条例》等十几部医疗卫生相关单行法律法规，“这些法律法规覆盖范围窄，只能解决某一领域的具体问题，不足以解决全面健康问题”。

全国人大代表、中国工程院院士、天津中医药大学校长张伯礼在2017年也提出了一份建议，希望加快制定《国民健康法》，垒实健康中国建设基础。

“全面健康问题”表现在，我国经济快速发展的同时，人口结构、生产生活方式、疾病谱及自然环境也发生了巨大变化。张伯礼在建议中列述：自20世纪90年代以来，以感染性疾病为主转向以生活方式疾病、老年病为主，肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病、神经退行性疾病等慢性疾病危害人类健康。2013年，我国心血管病患者达2.9亿；全国20岁以上高血压患病率为26.6%；成年人群糖尿病患病率11.6%；40岁以上慢阻肺患病率9.9%肿瘤；我国40岁以上的居民中，有2%左右的人曾患过脑中风；慢性非传染性疾病所引起的死亡已占我国人口死亡数的2/3，慢病占我国医疗支出的70%以上。

基本医疗卫生和健康促进，已然是这个有着14多亿人口的大国必须重视的工作，制定一部保障公民从生到死、与健康相关的“基本医疗卫生法”，对确保我国卫生事业可持续发展、提高医疗卫生服务与公共卫生服务的公平与效率、保护公民健康，意义重大。

草案上白纸黑字印着“医疗卫生事业是社会公益事业”

如何建立完善和谐的医患关系？如何保障医改沿着“保障人民群众健康、促进健康中国建设”的大方向进行？如何处理好新医改过程中国家、政府、医疗、保健、人民之间多层面、多角度复杂关系？承载着解决以上问题的期待，卫生健康领域的“基本法”开始离人们越来越近。

全国人大教育科学文化卫生委员会在2014年12月组织召开了立法工作启动会议，成立了立法工作领导小组、起草工作小组和专家咨询组。在前期调研的基础上，2016年年底，法律草案初步形成。

“立法规划中所确定的立法项目名称为‘基本医疗卫生法’。当时之所以叫这个名称，主要是一个历史沿袭问题，十届和十一届全国人大立法规划中分别称为‘初级卫生保健法’和‘基本医疗卫生保健法’。”全国人大常委会法制工作委员会相关人士介绍，2016年8月，党中央、国务院主持召开了全国卫生与健康大会，随后又颁布了《“健康中国2030”规划纲要》，这些重大举措和部署，都将卫生与健康工作提到了一个新的高度，丰富了卫生与健康的内涵。为此，2016年11月和2017年4月，全国人大教育科学文化卫生委员会主任委员办公会议两次就法律名称问题进行过研究，原则同意将法律名称由原来的“基本医疗卫生法”更改为“基本医疗卫生与健康促进法”，同时适当扩充法律的调整范围，为健康中国建设提供法治基础。

几经酝酿之后，在2017年12月26日开幕的十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》终于被分发到了与会人员手上。

人们看到，草案上白纸黑字印着：医疗卫生事业是社会公益事业，发展医疗卫生事业要以人民为中心；公民依法享有健康权，国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权；国家依法维护医疗卫生人员合法权益，保障医疗卫生人员执业环境；各级人民政府应当将健康理念融入各项政策制定过程……

草案说明中还写着：目前草案所称的“基本医疗卫生与健康促进法”与原名称“基本医疗卫生法”仅多几个字，而“基本医疗卫生与健康促进法”不仅涵盖基本医疗卫生制度建设的主要内容，同时，还从更广泛的健康影响因素入手，充分体现大卫生、大健康，以及将健康融入所有政策的新理念。

在随后举行的全国人大常委会委员分组审议会上，与会人员的心情随着草案的到来进一步释放。当时，全国人大常委会副委员长陈竺表示，作为社会领域方面的重大立法，这部法律不仅关乎人民群众对美好生活的向往，而且关系到全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利和实现中华民族伟大复兴的中国梦，关乎着千家万户幸福。

4次审议，不断修改完善，终于以164票赞成、4票弃权表决通过

让美好生活的基础更为牢固，需要对法律的每一个条款进行仔细的审议，广泛听取各方的意见，加以补充完善。从2017年12月26日开始，该法先后经过十二届全国人大常委会第三十一次会议、2018年10月十三届全国人大常委会第六次会议、2019年8月全国人大常委会第十二次会议、2019年12月全国人大常委会第十五次会议4次审议，最终于2019年12月28日审议通过。

在第一次审议时，陈竺提出，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，全面建立健康影响评价评估制度，系统评估各项经济社会发展规划和政策、重大工程项目对健康的影响，健全监督机制的要求。全国人大常委会委员、原卫生部副部长、中国工程院院士王陇德建议，对于现有法律法规中没有明确规定的部门健康工作职责、不落实会严重影响健康中国的进程和目标的实现，而且是别的部门无法代替的职责，建议写进法律。也有全国人大常委会委员认为，需要将法律名称改为“中华人民共和国基本医疗卫生保障与健康促进法”，一部分讲保障，一部分讲促进。

全国人大常委会对法律草案的第二次审议，在将近一年之后才到来。其间，从控烟、综合监督管理制度到劳动力健康保护，社会各界对法律草案的内容提出了方方面面的修改意见。与此相伴随的是社会高度关注的事件的出现，比如2018年7月曝光的长春长生问题疫苗案件。

“针对长春长生问题疫苗案件暴露的突出问题，二审稿增加和完善了相关规定，明确国家加强对药品的管理。”在2018年10月召开的十三届全国人大常委会第六次会议上，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（二次审议稿）提交审议，与一审稿相比，二审稿在强基层、人才培养、“三医联动”、药品管理等方面进行了修改、完善。

2019年8月，在十三届全国人大常委会第十二次会议上，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》第三次提交审议。与二次审议稿相比，草案三次审议稿进一步增加“强基层”的内容，明确国家完善对乡村医疗卫生人员的养老政策。同时，对社会力量举办的非营利性医疗卫生机构“开出”更多优惠政策，并规定医疗机构不得对外出租、承包医疗科室。

4个月之后，2019年12月，在十三届全国人大常委会第十五次会议上，《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》第4次提交审议。草案四次审议稿修改了“三医联动”的内容，进一步明确部门职责分工，加强部门间沟通协调。12月28日，会议举行闭幕会，以164票赞成、4票弃权表决通过了《基本医疗卫生与健康促进法》。

强化我国卫生健康领域的建设，关乎每一个人的健康，也关乎每一位医务人员的切身感受。《基本医疗卫生与健康促进法》通过之后，全国人大常委会办公厅举行了新闻发布会。会上，前几天发生的北京的民航总医院急诊科副主任医师杨文被残杀的事件，成为问答的热点。国家卫生健康委法规司司长赵宁强调，《基本医疗卫生与健康促进法》从法律角度阐明了国家对医务人员的保护，还特别规定了医疗卫生机构执业场所是公共场所。各级政府、相关部门、全社会都要维护公共场所的秩序，而不是单依靠医院自身。法律责任中的第105条、第106条特别规定了“违反本法规定，扰乱医疗卫生机构执业场所秩序，威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严”都要受到法律惩处，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

在表达对杨文医生被杀事件的强烈谴责后，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，《基本医疗卫生与健康促进法》的定位就是基础性、综合性法律，坚持“保基本”的定位，落实“强基层”的举措，强化“促健康”的导向，将有利于加强顶层设计，有利于推动我国卫生健康领域的建设。

抽象规范并非无用，提供了法律基础和明确的指引

《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布，使医疗保障和健康促进的愿景将通过法律的落实得以实现，让无论是患者还是医务人员都更具安全感和获得感。未来的每一步，同样也将不可避免直面现实的问题和困难。

关于“保基本”，《基本医疗卫生与健康促进法》规定，国家加大对医疗卫生与健康事业的财政投入，通过增加转移支付等方式重点扶持革命老区、民族地区、边疆地区和经济欠发达地区发展医疗卫生与健康事业。

根据2018年年底成文的国务院关于财政医疗卫生资金分配和使用情况的报告和全国人大相关调查报告，2013年～2017年，全国卫生总费用由31669亿元增加至52598亿元，年均增长13.5%，占GDP的比重从5.32%增长至6.36%，政府卫生支出由于增速低于卫生总费用的整体增速，占卫生总费用的比重由30.1%降至28.9%；当前政府责任界定不够清晰、履行不够到位，财政投入总量和结构不尽合理，目前财政医疗卫生资金分配和使用还是主要围绕治疗；由于政府对公立医院投入总体偏少，财政补助收入占公立医院收入的比重平均不到10%，近年来公立医院收不抵支现象比较严重。

关于“强基层”，《基本医疗卫生与健康促进法》规定，国家合理规划和配置医疗卫生资源，以基层为重点，采取多种措施优先支持县级以下医疗卫生机构发展，提高其医疗卫生服务能力。

根据国家国民经济和社会发展统计公报，全国村卫生室2016年为64.2万个，2017年为63.8万个，2018年为63万个。“也就是说，3年期间消失了1.2万个村卫生室。”全国人大常委会委员、安徽省人大常委会副主任谢广祥说，正是由于村卫生室的不足、特别是村医队伍的短缺，加上其他方面因素，使得基层医疗机构门诊量占总门诊量的比例一直在全国呈下降趋势。他建议，在法律具体实施的过程中，要高度地重视基层医疗机构，特别是村卫生室和村医的建设。

关于“促健康”，《基本医疗卫生与健康促进法》规定，国家和社会尊重、保护公民的健康权；国家实施健康中国战略，普及健康生活，优化健康服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业，提升公民全生命周期健康水平。

根据2019年6月印发的《国务院关于实施健康中国行动的意见》和《“健康中国2030”规划纲要》，我国心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病导致的死亡人数占总死亡人数的88%，导致的疾病负担占疾病总负担的70%以上。居民的健康知识知晓率偏低，吸烟、过量饮酒、缺乏锻炼、不合理膳食等不健康生活方式比较普遍，由此引起的疾病问题日益突出。肝炎、结核病、艾滋病等重大传染病防控形势仍然严峻，精神卫生、职业健康、地方病等方面问题不容忽视。为此，要全方位干预健康影响因素，到2022年和2030年，努力做到全国居民健康素养水平分别不低于22%和30%；成人肥胖增长率持续减缓，5岁以下儿童生长迟缓率分别低于7%和5%；城乡居民达到《国民体质测定标准》合格以上的人数比例分别不少于90.86%和92.17%……

《基本医疗卫生与健康促进法》出台后，有观点认为，该法是部框架性法律，条文过于宽泛和抽象，缺乏操作性。对此，王晨光表示，该法的法律地位和立法使命决定了它主要是部框架性法律，很多条文很难具有在具体案件中直接适用的可诉讼性。但是，抽象规范并非无用，而是对具体规范的适用和解释提供了可供依据的法律基础，同时对具体规范的空缺、模糊和冲突问题也提供了明确的法律指引。“法治状态的形成与完善，首先要有一部基础性的法律，然后在此基础上健全法律体系，其后形成完善的机制和制度，并全面推动法律和制度体系的落地与实施。根据本法的要求，下一步将重点建立健全配套的法律机制和体制，从而形成良好的法治状态。”

“《基本医疗卫生与健康促进法》作为我国卫生健康领域首部基础性、综合性法律，已经就医疗机构秩序维护、医疗卫生人员人身安全、人格尊严保护作出全面法律指引。法律的生命在于实践，如何将上述规定通过严格执法、公正司法真正贯彻实施，将是关键。”中国医学科学院医学信息研究所医疗卫生法制研究室主任、中国卫生法学会常务理事／学术委员会副主任曹艳林说。

当前，我国已有医疗卫生相关法律13部、行政法规41部、部门规章92件、规范性文件百余件。“《基本医疗卫生与健康促进法》对全生命周期健康管理和促进做出了立法安排，标志着国民健康保护体系的全面形成。”中国卫生法学会副会长、中国医院协会医疗法制专委会常务副主任委员郑雪倩认为，国家完善卫生健康法治体系，公民养成健康的生活方式，人人参与，才能提升我国健康水平、支撑起朝气蓬勃的健康中国。

文：健康报首席记者 叶龙杰